 |  | |
 УДК 349.41 Место ЕГРН в системе информационных ресурсов о земле и его законодательное закрепление
Липски С.А., зав. кафедрой земельного права Государственный университет по землеустройству, Россия
Рассмотрены процесс развития кадастра, в т.ч. перехода к объединенному ЕГРН, и землеустройства, а также их законодательное обеспечение и соотношение ЕГРН с другими информационными системами содержащими данные о состоянии земель.
Для развития рыночных земельно-имущественных отношений, взимания налога за земельные участи и расположенные на них объекты недвижимости, для того, чтобы принимать обоснованные решения в сфере управления земельными ресурсами и защиты земельных прав, как частных лиц, так и общества и публичных образований важно, чтобы не было споров о состоянии, принадлежности, границах и иных характеристиках земельных участков. Такие данные сейчас содержатся более чем в десятке информационных систем, которые ведут разные ведомства. Мало того, несколько лет назад Минсельхоз России приступил к формированию еще одной, новой – «своей» полноценной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения. Все это не только затрудняет процесс государственного и муниципального управления земельно-имущественной сферой, но и ущемляет правомерные интересы частных лиц, обладающих земельными участками, о которых в разных системах имеются противоречивые данные. Между тем долгое время основной из таких систем (которых было несколько и ранее) оставался государственный земельный кадастр [7, с. 6]. Но последние 10 лет такого кадастра нет, а сменившие его сначала государственный кадастр недвижимости, а затем – Единый государственный реестр недвижимости (ЕРГН), таковыми больше не являются (в первую очередь, в силу того, что прежних данных о неразмежеванных землях, каковых в России все еще большая часть). Наконец, этот же временной период характеризуется радикальным перераспределением тех ролей в системе земельно-имущественных отношений, которые законодательно закреплены за кадастром и кадастровой деятельностью с одной стороны, и за землеустройством – с другой. А ведь соотношение кадастра и землеустройства является ключевым, и в России оно не всегда совпадало с тем, что было в европейских государствах в соответствующие временные периоды. Перемены, связанные с осуществлением земельной реформы 1990-х гг., привели к существенному изменению роли и задач, как кадастра, так и землеустройства. Наибольше значимыми факторами при этом стали приватизация земель (земельными долями сельские жители наделялись без образования участков) и земельных участков, их последующее вовлечение в рыночный оборот, установление платы за землепользование и начало процесса разграничения государственной земельной собственности на три вида публичной земельной собственности – федеральную, региональную и муниципальную. При этом возникли совершенно новые (в сравнении с прежним периодом) проблемы, которые носили организационный, технический и технологический, финансовый и даже кадровый характер. Далее будет рассмотрена в основном правовая составляющая развития кадастра и землеустройства, в котором можно выделить пять проблем. Точнее – это группы проблем, поскольку в каждой из них имелись (а в некоторых случаях – все еще имеются) достаточно структурированные по отношению друг к другу нерешенные вопросы. Во-первых, вся система земельного законодательства претерпела глобальные изменения, это же можно констатировать и в отношении отраслей, смежных по отношению к нему. Кроме того с середины текущего десятилетия здесь начался новый масштабный процесс обновления. Во-вторых, в постсоветское время было принято большое число качественно новых нормативных актов, которыми регулируются уже непосредственно землеустройство и кадастр (сначала – земельный, а в последнее десятилетие – недвижимости), а затем, что также немаловажно, – начался процесс их замены и даже отмены (или исключения из них важнейших положений, последнее в большей мере относится к землеустройству). При этом вектор развития законотворчества по данному направлению менялся, в частности в вопросе о соотношении между собой кадастра (кадастровой деятельности) и землеустройства. То же самое происходило и в смежной сфере – вопросы регистрации прав на землю и другую недвижимость, и соотношение кадастра с этой регистрацией. Кроме того, с 2007 г. федеральным законодателем предусмотрен совершенно новый по отношению ко всей прежней истории кадастра и землеустройства вид деятельности – кадастровые работы, соответственно, легализовано новое для отечественного права понятие – «кадастровые отношения». В-третьих, изменились и продолжают меняться подходы к государственному управлению в целом. Это и административная реформа 2002-2004 годов, и намеченное ее продолжение (новый этап) в 2021 году. Естественно, что это сказывается как на органах управления земельным фондом, структурах, уполномоченных в вопросах кадастра и землеустройства (новые система и структура соответствующих органов), так и на особенности их осуществления. В-четвертых, почти все вышеназванные изменения были реализованы в основном не как самостоятельные, исправляющие недостатки в системе регулирования землепользования, а как вспомогательные средства, обеспечивающие общеполитические преобразования. Так те же земельные доли, ставшие пролонгированной проблемой всего постсоветского аграрного землепользования, изначально ведь были лишь инструментом ускорить ход аграрной реформы начала 1990-х годов и придать им необратимый характер. Таким же были и последующие неоднократные изменения правового статуса таких долей – в части урезания возможности совершать с ними различные сделки. Исключение с 2008 года межевания земельных участков из состава землеустроительных работ также было подчинено «внешней» по отношению к земельным отношениям цели – обеспечить введение единого налога на недвижимость (что было провозглашено еще на рубеже XX-XXI веков [5]). Этими и другими причинами обусловлена актуальность исследования следующих правовых составляющих землеустройства и кадастров: 1) выявление и анализ правовых проблем в этой области, возникших по мере усложнения земельно-имущественных отношений и отчасти – неоптимального нормотворчества; 2) проведение анализа этих уже наметившихся тенденций в их законодательном обеспечении, а также того, насколько оптимальными являются предпринятые меры по их урегулированию; 3) выработка мер правового характера, по определению (обоснованию) и закреплению (фиксации) роли и места кадастра недвижимости и землеустройства в новых условиях (новые весьма спорные законодательные инициативы 2019-2020 годов). О степени актуальности (своевременности) исследования этих вопросов именно сейчас, можно судить также с учетом того, что совершенствование землеустройства определено Правительством в качестве одного из основных направлений государственной политики в области управления земельным фондом [9]. Это же предусматривал, в частности правительственный план мероприятий (осень 2018 г.), направленный на усовершенствованию правового регулирования земельных отношений [10, раздел VI соответствующего Плана] – еще в 2019 году планировалось внести в Государственную Думу его новую редакцию. Первый вариант этой новой редакции был презентован Минэкономразвития России в начале января 2019 года. Он содержал целый ряд правильных идей, связанных с обозначением приоритета общественных потребностей в землепользовании, с сохранением окружающей среды; с усилением аграрной направленности в землеустройстве; с его государственной поддержкой; с обязательностью учета его материалов при осуществлении территориального планирования; с обеспечением их открытости и доступности и др. Вместе с тем, данный вариант предусматривал при этом существенный и необоснованный пересмотр всего института землеустройства, ранее устоявшегося в нашей стране и за рубежом, поэтому работа над ним приняла затяжной характер, а его критика со стороны профессионального сообщества усиливалась. В частности, в Государственном университете по землеустройству (далее – ГУЗ) весной 2019 г. прошла международная научно-практическая конференция «Тенденции развития института землеустройства как инструмента реализации земельной политики и их законодательное закрепление: отечественный и зарубежный опыт ХХ-XXI веков», участники которой критически оценили указанный законопроект и приняли резолюцию в которой изложили по нему конкретные замечания принципиального характера. В числе основных изъянов законопроекта было отмечено, что при определении его содержания (а, соответственно, и дальнейших перспектив всего института землеустройства) не были учтены следующие факторы и обстоятельства: - перед сельскохозяйственной отраслью сейчас стоит новая амбициозная задача – выйти на мировые рынки в качестве страны агроэкспортера, что, в свою очередь, требует более рационального использования земель; - уже произошли или все еще продолжаются кардинальные изменения в состоянии земельного фонда, что требует соответствующего землеустроительного обеспечения. Так, большая часть сельскохозяйственных угодий приватизирована, а возникшие в результате этой приватизации земельные доли выделяются в отдельные участки (причем без землеустроительного обоснования и обеспечения); - в последние годы почти не находит применения потенциал землеустроительной службы, как ключевого инструмента организации рационального использования и охраны земель [2]; - текущее законодательное регулирование землеустройства и тесно связанной с ним кадастровой деятельности (и их соотношение между собой) не было научно обосновано, не во всем оптимально. Обсужденные на указанной конференции идеи и предложения, обобщение учеными и специалистами ГУЗ поступивших откликов на различные законодательные инициативы в области землеустройства позволили им в инициативном порядке, опираясь на опыт международного сотрудничества, передовую отечественную практику, системные научные исследования и составленные вузом в 2010–2020 годах пилотные проекты землеустройства в различных регионах страны, разработать к весне 2020 г. «свой» (от профессионального сообщества) вариант новой редакции Закона о землеустройстве [3]. Что касается еще одного недостатка новой редакции Закона о землеустройстве, разработанного Минэкономразвития России, то он заключается в том, что за его основу был взят европейский опыт, с его преобладанием в регулировании землеустроительной деятельности частно-правового метода, а также не уделено должного внимания землеустройству как инструменту управления земельным фондом. Между тем, особенностью отечественного землеустройства, резко отличавшей его от европейских землеустроительных и кадастровых действий (и их законодательных определений) стали влияние пространственного фактора – огромных (в сравнении с европейскими странами) просторов и связанного с ними длительного (до сих пор) отсутствия у землевладений четких границ. Именно по этой причине землеустроительные работы вплоть до Столыпинской реформы начала ХХ столетия ограничивались централизованно организованным межеванием, которое носило не частный (как в Европе), а государственный характер (в период 1849-1887 гг. отечественный межевой корпус вообще представлял собой военизированную структуру). Тогда как в условиях аграрной реформы, осуществленной П.А.Столыпиным, наряду с межевыми работами по определению границ возникла необходимость в том, чтобы более рационально организовать землепользование и его инфраструктурное обеспечение – дороги, скотопрогоны, водные источники – с тем, чтобы такой «землеустроенный» надел был привлекателен для переселяющихся крестьян. Соответственно, землеустройство стало включать в себя действия по разделу общих угодий и организации их размещения, по определению специализации агрохозяйств, по ликвидации чересполосицы. Все это получило отражение в принципиально новых законах «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» (от 14 июня 1910 г.) и «О землеустройстве» (от 29 мая 1911 г.). И вот уже более столетия состав землеустроительных действий и его характер перестали быть сугубо техническими и организационно-правовыми (межевание) – институт землеустройства стал куда более разноаспектным, включающим в себя, в том числе организационно-управленческие, экономические и природоохранные составляющие. Поэтому представляется, что новая редакция Закона о землеустройстве должна не только перенимать передовой зарубежный опыт (согласование проектов с заинтересованными участниками, процедуры последующих уточнений и т.п.), но и неким образом уравновесить крен земельного законодательства в сторону частно-правовых регуляторов (с учетом новаций минувшего десятилетия). Что касается кадастровых отношений, то за последние 3-4 года федеральный законодатель пересмотрел правовые основы практически всех их составляющих (кадастрового учета недвижимости, ее регистрации, кадастровых деятельности и оценки), а с 2021 года вступают в силу новые изменения. Между тем, на законодательном уровне не решается проблема множественности и несопоставимости многочисленных информационных систем, содержащих сведения о землях, земельных участках и различных зонах и территориях. Такие системы ведутся разными органами, которые, в свою очередь, опираются на ведомственные исходные данные, которые порой никак не удается сопоставить в силу того, что основаны они на различных требованиях к их точности и даже используют разные системы координат [4]. Причем количество таких информационных ресурсов увеличивается. И способствует этому в определенной мере стремление унифицировать в рамках кадастра учет самых различных объектов недвижимости, что, в свою очередь, привело к упрощению состава его сведений о земле и необоснованному крену кадастра к рукотворной недвижимости [1]. Например, из-за того, что в 2008 году в кадастре перестал отражаться важный для аграрного производства информационный слой – состав земельных участков по угодьям – почти 10 лет не удавалось в полной мере задействовать механизм изъятия пустующих земель у нерадивых хозяев (дело в том, что еще в 2012 году Правительство утвердило конкретные признаки неиспользования земель, которые увязаны с составом участка по угодьям [7]). Примерно такая же ситуация сложилась и проводимым Росреестром мониторингом земель. Этот мониторинг был универсальным, он охватывал все земли, соответственно, полноценное наблюдение за землями и севооборотами как за производственным ресурсом в аграрном производстве он обеспечить не мог [9, c. 218-219]. Поэтому с 2015 года Минсельхоз России приступил к ведению «своего» – специального мониторинга в отношении сельскохозяйственных земель. Мало того, последние пару лет им же ведется работа по организации также и ведомственного учета таких земель (по сути – это альтернативный по отношению к ЕГРН, второй учет земель). В результате сейчас только на федеральном уровне это: 1) ЕГРН; 2) ведущаяся Россельхознадзором с 2012 года информационно-аналитическая система «Деметра» (цель – выявлять неиспользуемые земли и факты захламления сельскохозяйственных угодий и снижения плодородия почв); 3) ведущаяся Росреестром система «На Дальний Восток», которая еще и выступает в качестве механизма взаимодействия между гражданами и публичными органами, предоставляющими им участки; 4) статистическое наблюдение Росприроднадзора за нарушенными и рекультивируемыми землями – «Сведения о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы» (форма № 2-ТП), которое формируется на основании представляемых землепользователями деклараций; 5) государственный лесной реестр (ГЛР), данные которого обобщает Рослескоз; 7) Государственный водный реестр (ГВР) – Росводресурсы; 8) Федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП); 9) единый реестр объектов культурного наследия народов (реестр ОКН); 10) Единый фонд геологической информации о недрах (ЕФГИН); 11) Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (реестр ООПТ); 12) Автоматизированная информационная система ФНС России (АИС «Налог-3»). Наличие столь большого числа несопоставимых между собой ведомственных информационных систем о земле ведет к ошибкам при принятии управленческих решений, в результате чего нарушаются права и законные интересы землепользователей (наиболее резонансным примерам стала лесная амнистия). Эта ситуация будет только усугубляться в ходе внедрения цифровых технологий, позволяющих более глубокую интеграцию этих систем. Поэтому здесь требуется комплексный, межведомственный подход.
Библиографический список: 1. Варламов А.А., Гальченко С.А., Антропов Д.В. Проблемы развития современных российских кадастровых систем в сфере недвижимости. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6 (189). С. 42-52. 2. Волков С.Н., Хлыстун В.Н. и др. Основные направления использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации на перспективу: монография - М.: ГУЗ, 2018. – 344 с. 3. Волков С.Н., Хлыстун В.Н.и др. Федеральный закон "О землеустройстве": комментарии. – М.: ГУЗ, 2020. – 144 с. 4. Государственные учетные системы по управлению и развитию территорий Российской Федерации (кадастры, реестры, регистры): учебн. пособ. / Под ред. А.П.Сизова. – М.: Кнорус, 2016. – 208 с. 5. Кадастр и оценка земель в системе земельных платежей: Монография / Липски С.А. - М.: ГУЗ 2001. – 95 с. 6. Леонтьев В.А., Сизов А.П. Учет и мониторинг земельных участков общего пользования как компонент системы государственного управления земельными ресурсами города Москвы. // Экология и промышленность России. 2008. № 2. С. 26-29. 7. Липски С.А. Развитие кадастра и мониторинга земель. // Аграрная наука. 2001. № 4. С. 6-7. 8. О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 369 // Собр. законодат. Рос. Федерации. 2012. № 18. ст. 2230. 9. Распоряжение от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. от 28 августа 2014 г.) об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы. // Собр. законодат. Рос. Федерации. –2012. –№ 12. – ст. 1425. 10. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2018 г. № 2413-р // Собр. законодат. Рос. Федерации. –2018. –№ 46. – ст. 7112. 11. Сизов А.П., Мишкина А.С. Необходимость обогащения информационных систем государственного кадастра недвижимости и государственного мониторинга земель сведениями экологического характера. // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2014. № 3 (135). С. 19-22. | ||
 |  |
