 |  | |
 УДК 332.36 Основные проблемы классификации земельных участков и определение направлений совершенствования нормативно-правовой базы
Овчинникова С. А., магистрант Научный руководитель: Богак Л.Н., ст. преподаватель Донбасская национальная академия строительства и архитектуры
Проведен анализ современных проблем классификации и установлено целевое назначение земельных участков, а также определены основные направления совершенствования соответствующей нормативно-правовой базы земельных отношений.
Разделение земель по целевому назначению относится к числу важнейших правовых инструментов в вопросах обеспечения рационального землепользования и охраны земель. В общем смысле, под целевым назначением земельного участка следует понимать установленные законом правовой статус земельного участка и его разрешённое использование, которые обеспечивают реализацию права пользования земельным участком таким образом, что будет соответствовать общественным интересам, и не будет наносить вреда окружающей среде. Целевое назначение не следует рассматривать только как "естественное свойство", т. к. его определение направлено, прежде всего, на как можно более полное использование земельно-ресурсных возможностей земельного участка. С другой стороны, установление целевого назначения земель должно осуществляться на основании их способности удовлетворять потребности общества в основных средствах сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, а также просторные для размещения жилой и производственной застройки, транспортной инфраструктуры и тому подобное. Необходимость установления целевого назначения земель определяется их спецификой как объекта земельных правоотношений - пространственной ограниченностью, незаменимостью, постоянством местонахождение и тому подобное. Земля - крайне ограниченный и невосполнимый ресурс, поэтому сохранение ее полезных свойств - это первоочередная задача, которая требует четкого распределения техногенной нагрузки, определение разрешенных и запрещенных способов использования земли, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду. Отдельным важным заданием является специальная защита той части земельного фонда, которая включает ячейки ненарушенной природы, обладает лечебными, рекреационными свойствами или имеет культурную ценность. Продовольственная безопасность государства в стратегическом значении, в свою очередь, связывается с сохранением земель с наиболее продуктивными, плодородными почвами. Целевое назначение определяет порядок использования земли и дает возможность разработать перечень видов ее использования, определить особенности размещения производственных и других объектов в пределах участка и установить состав земельных угодий. Исходя, из вышеизложенного можно сделать вывод, что определение целевого назначения - это основной механизм правовой защиты, который обеспечивает рациональное использование и охрану земель. Земельный участок отличается от других видов недвижимого имущества, в отношении которых собственник на свое усмотрение может осуществлять любые действия, непротиворечащие закону (уничтожать, изменять, потреблять и т.п.) тем, что должен использоваться только согласно его целевому назначению, более того, правонарушением также является неиспользование земельного участка. Классификация земель по целевому назначению является первоочередной задачей землеустройства и юридических наук, актуальность которых определяется определенным несовершенством действующего законодательства, регулирующего земельно-имущественные отношения и рядом проблем, возникающих при правовом обеспечении рационального использования и охраны земель. Все земли, в зависимости от целевого назначения, согласно Земельному Кодексу Украины, объединены в определенные категории. Девять категорий земель, перечисленных в Земельном Кодексе Украины в целом достаточно полно, характеризуют особенности функционального распределения земельного фонда государства. В то же время, для дальнейшего совершенствования земельного законодательства вполне уместным будет дополнить перечень из девяти категорий, по крайней мере, двумя новыми пунктами. Прежде всего, в отдельную категорию следует выделить техногенно-загрязненные земли, загрязненные в результате хозяйственной деятельности человека, которая привела к деградации земель, и предопределило их негативное влияние на окружающую среду и здоровье людей. В другую отдельную категорию земель сейчас целесообразно выделить земли, используемые для обращения с отходами. Это обусловлено существенной спецификой хозяйственной деятельности по удалению, обезвреживанию и захоронению отходов, главной задачей, которой является не создание материальных благ, а предотвращение долгосрочного вредного воздействия отходов на окружающую среду и здоровье человека, в частности, не позволяет однозначно относить такие земли к землям промышленности. Места и объекты размещения отходов (хранилища, полигоны, комплексы, сооружения, участки недр и т.п.) как объекты повышенной опасности, очевидно, должны быть охарактеризованы отдельным классификационным выделением при разделении земель по основному целевому назначению. Таким образом, существующий состав категорий земель нельзя считать совершенным и в перспективе он, очевидно, потребует законодательной доработки. К недостаткам существующей классификации можно отнести так называемую "разомкнутость", которая обусловлена названием последней, девятой категории земель - «земли промышленности, транспорта … и другого назначения". Такое определение на практике, дает широкие возможности органам государственной власти и местного самоуправления при принятии решений по установлению и изменению целевого назначения земельных участков. При этом, некорректно сформулированное целевое назначение участка, в результате делает невозможным эффективный государственный контроль над использованием и охраной земель, ведь найти в действующей нормативно-правовой базе нормативы рационального землепользования, соответствующие такому целевому назначению, как правило, очень сложно или вообще невозможно. Конечно, проблема "разомкнутости" классификации земель может быть эффективно решена за счет принятия подзаконных актов, которыми бы четко регламентировались и детализировались все возможные целевые назначения земель в пределах категорий, но необходимость принятия таких актов, опять же, должна быть определена законом. Важно также отметить, что земельные участки, отнесенные к одной категории земель, могут иметь весьма различное целевое назначение, характеризующееся собственным правовым режимом, который существенно отличается даже в пределах одной категории земель. Одним из таких примеров являются земли сельскохозяйственного назначения, когда законодательство прямо запрещает строительство капитальных зданий и сооружений на земельных участках, предоставленных для огородничества, но, при этом, разрешает возведения необходимых домов, хозяйственных построек на земельных участках, предоставленных для садоводства. Следует отметить, что на практике может иметь место изменение целевого назначения земельного участка без изменения его категории, так, земельный участок, переданный для садоводства, нельзя использовать для выпаса скота, хотя и земли, предоставленные для выпаса скота, и земли, предоставленные для садоводства, относятся к землям одной категории. Нормы об ответственности за нецелевое использование земель также оперируют понятием «целевое назначение». Это лишний раз подтверждает обязательность процедуры изменения целевого назначения участка при переводе земель не только из категории в категорию, но и в пределах одной категории. Пренебрежение этим обстоятельством является основанием для прекращения права пользования земельным участком, согласно статье 141 Земельного кодекса Украины. Имеющаяся в некоторых регионах практика, когда в нарушение норм Земельного кодекса Украины массово проводилась "изменение целевого использования земельных участков" путем, по сути, переоформление государственных актов на землю без соблюдения определенных постановлением Кабинета Министров Украины от 11.04.2002 №502 процедур, может считаться крайне сомнительной с точки зрения соответствия действующему законодательству. Непростым научно-практическим вопросом является методология построения классификатора земель по целевому назначению в современных условиях. В настоящее время основные наработки в области классификации земель связываются, прежде всего, с учетом их количества. Нормативную базу учета количества земель составляли постановление Кабинета Министров Украины от 12.01.1993 № 15 "О порядке ведения государственного земельного кадастра» [11] и приказ Госкомстата Украины от 05.11.1998 № 377 "Об утверждении форм государственной статистической отчетности по земельным ресурсам и Инструкции по заполнению государственной статистической отчетности по количественному учету земель (формы №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем) ", зарегистрированный в Минюсте Украины 14.12.1998 за № 788/3228 (с изменениями согласно приказу Госкомстата от 16.10.2001 №420) [7]. В статистических отчетах, предусмотренных вышеуказанным приказом, указывают площади земель, находящихся в собственности, постоянном и временном пользовании юридических и физических лиц, за исключением тех площадей земель, предоставленных во временное пользование другим собственникам земли и землепользователям из земель, находящихся в собственности или в постоянном пользовании этих юридических и физических лиц. Также указываются площади земель и распределение их по собственниками земли, землепользователями, угодьями и видам экономической деятельности в пределах территорий, входящих в административно-территориальных единиц, в том числе отдельно - в пределах населенных пунктов, орошаемые и осушенные земли, распределение земель по формам собственности. Процесс подготовки отчетов в органах земельных ресурсов автоматизировано на базе программного комплекса «Земля», который предназначен для заполнения форм государственной статистической отчетности по количественному учету земель (формы 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем), подготовки для печати форм и формирования справочников. Нужно отметить, что целевое назначение земельных участков в существующей системе статистических наблюдений, снова же, не учитывается. Зато присутствует разделение земельного фонда по видам собственников земли, землепользователей, а также земель государственной собственности, не предоставленные в собственность или пользование. Отдельно достаточно сложную технико-правовую проблему представляет собой учет целевого назначения земель запаса, согласно предыдущей редакции Земельного кодекса от 13.03.1992 № 2196-ХII такие земли рассматривались как отдельная категория земель, а потому, порой, до сих пор остаются не отнесенными к другим категориям.
Библиографический список 1. Земельный кодекс Украины от 25.10.2001 № 2768-ИП //Сведения Верховной Рады Украины. - 2002. - № 3-4. - Ст. 27. 2. Закон Украины " О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивного загрязнения вследствие Чернобыльской катастрофы" от 27.02.1991 № 791а-ХІІ / / Ведомости Верховного Совета УССР от 16.04.1991 - 1991 p., № 16, стр. 198. 3. Закон Украины "О землеустройстве" от 22.05.2003 № 858-IV //Ведомости Верховной Рады Украины № 36, статья 282 от 05.09.2003. 4. Закон Украины "Об аренде земли" от 06.10.1998 № 161-XIV// Ведомости Верховной Рады Украины от 17.11.1998 - 1998 p., № 46, статья 280. 5. Конституция Украины от 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Ведомости Верховной Рады Украины от 23.07.1996 - 1996 p., № ЗО, статья 141/ 6. Новаковский Л. Я., Олещенко М. А. Социально-экономические проблемы современного землепользования. - К.: Урожай, 2007. - 276 с. 7. «Об утверждении форм государственной статистической отчетности по земельным ресурсам и Инструкции по заполнению государственной статистической отчетности по количественному учету земель (формы №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)»: приказ Госкомстата Украины от 05.11.1998 № 377 / / Официальный вестник Украины от 31.12.1998 - 1998 p., № 50, стр. 218. 8. Постановление Кабинета Министров Украины от 02.04.2002 № 449 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на земельный участок и государственного акта на право постоянного пользования земельным участком"// Официальный вестник Украины от 19.04.2002 - 2002 p., № 14, стр. 221, статья 753, код акта 22081/2002. 9. Постановление Кабинета Министров Украины от 03.03.2004 № 220 "Об утверждение Типового договора аренды земли " / / Официальный вестник Украины от 19.03.2004 - 2004 p., № 9, стр. ЗО, статья 527, код акта 27944/2004. 10. Постановление Кабинета Министров Украины от 11.04.2002 № 502 "Об утверждение порядка изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц " / / Официальный вестник Украины от 26.04.2002 - 2002 p., № 15, стр. 87, статья 818. 11. Положение «О порядке ведения государственного земельного кадастра» Постановление Кабинета Министров Украины от 12 января 1993 p. №15 / / Земельное законодательство Украины: 36. норматив, актов судебной и арбитраж, (хоз.) практики: в 2 кн. / за ред. А. С. Даниленко, Ю. Д. Билыка, О. О. Погребного, В. В. Кулинича. - К.: Урожай, 2002. - Кн. 2. - С. 35-42. 12.Чепков Б. М., Паночко М. М. Современное состояние и предложения по совершенствованию классификации земель // Землеустройство и кадастр. - 2004. - № 3-4.-С. 41-61.
| ||
 |  |
