 |  | ||||||||||||
 УДК 349.414 Некоторые правовые аспекты регулирования мониторинга земель на примере Саратовской области
Рассмотрены правовые аспекты мониторинга земель на региональном уровне на примере Саратовской области. В современных экономических условиях принятию решений, связанных с реализацией действий на земле, обязательно должен предшествовать анализ множества различных достоверных и регулярно обновляемых данных о состоянии земли. Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением" [1]. Это право обеспечивается:
Кодифицированным законом, регулирующим на сегодняшний момент деятельность государства в области контроля и охраны за использованием земель Российской Федерации, является Земельный кодекс [2]. Но более детально задачи экологического контроля освещены в разделе 10 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" [3]. Эффективность экологического контроля обеспечивается мониторингом, то есть наблюдением за состоянием окружающей природной среды, составной частью которого является мониторинг земель. Вышеозначенные нормативные документы дают общее представление о системе мониторинга земель в Российской Федерации. Основные организационно-технические и правовые аспекты мониторинга земель определены Положением "Об осуществлении государственного мониторинга земель" утвержденным Постановлением Правительства от 28 ноября 2002 г. [4] Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Объектом мониторинга земель являются все земли Российской Федерации, независимо от формы собственности, целевого назначения и характера использования. При этом, в соответствии со статьей 67 Конституции Российской Федерации, территория Российской Федерации включает территории ее субъектов, а также Российская Федерация осуществляет свою юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне [1]. Содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и оценка:
Основными задачами мониторинга земель являются:
Мониторинг земель призван выполнять базовую связующую роль среди всех других мониторингов и кадастров природных ресурсов. Поскольку земля является важнейшей частью окружающей природной среды, то вопросы изучения земель требуют единого государственного подхода и мониторинг земель должен иметь государственный статус, что обеспечивает получение комплексной информации о земле и сокращает затраты на функционирование систем наблюдений. В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. В соответствии с международными программами Российская Федерация может принимать участие в работах по глобальному мониторингу земель. Мониторинг земель осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием: а) дистанционного зондирования; б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков; в) наземных съемок, наблюдений и обследований; г) соответствующих фондов данных [5]. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, ее территориальные органы и организации осуществляют мониторинг с использованием автоматизированной информационной системы, функционирующей во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Сбор и обработка данных, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации. Кроме того, полученные в ходе мониторинга земель данные используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан [8]. На территории Саратовской области организация и осуществление государственного мониторинга земель законодательно закреплены за Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Саратовской области во взаимодействии с другими органами исполнительной власти (за исключением земель сельскохозяйственного назначения). Наблюдения за состоянием почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения и за рядом негативных факторов, приводящих к образованию нарушенных земель осуществляются агрохимической службой области (ФГБУ ГСАС "Саратовская", ФГБУ САС "Балашовская", ФГБУ САС "Ершовская") и ФГБНУ НИИСХ Юго-Востока. Однако стоит отметить, что работы, проводимые по государственному мониторингу сельскохозяйственных земель, на практике в основном носят разрозненный, ведомственный характер. Отсутствует на должном уровне межведомственная координация и организация этих работ. Признание этого недостатка способствовало формированию следующего заключения, содержащегося "Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий…": "Потребуется создание системы государственного мониторинга всех сельскохозяйственных земель и формирования на базе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации государственных информационных ресурсов с использованием данных как Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, так и других федеральных органов исполнительной власти". В рамках выполнения предписаний этой концепции в 2014 году в ФГБОУ ВПО "Саратовский ГАУ" по заказу Министерства сельского хозяйства началось создание системы ГИС АПК Саратовской области "Агроуправление", которая охватила районы: Петровский, Аткарский, Аркадакский, Балашовский, Ртищевский, Самойловский, Екатериновский, Турковский. Система является многофункциональной, однако главное ее предназначение - мониторинг земель сельскохозяйственного назначения. В 2015 году планируется завершить работу над системой, обработав остальные районы Саратовской области. Уже на данном этапе работы с системой "Агроуправление" удалось выявить около 5% земель, используемых нерационально, незаконно или неиспользуемых вовсе. По подсчетам Министерства сельского хозяйства Саратовской области, из-за подобных нарушений область недополучает более 100 миллионов рублей налоговых поступлений. Подобные системы агромониторинга успешно функционируют в Краснодарском крае, Белгородской области и др. Сформированные государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях позволят: прогнозировать развитие негативных почвенных процессов и воздействие на состояние растительного покрова земель негативных природных процессов (засухи, заморозков, инвазии насекомыми и др.), в т.ч. вызванных последствиями глобального изменения климата. Одним из недостатков существующего законодательства в области мониторинга земель является нечеткое обозначение объектов мониторинга. Их необходимо обозначить в отдельном разделе: сельскохозяйственные земли, плодородие почв, полигоны, контуры, растительный покров, разнообразие объектов животного мира, среда их обитания, почвенная материнская порода, почвенно-климатические условия и факты антропогенного воздействия на плодородие почв. Также стоит отметить, что необходимо делать информацию о мониторинге земель более доступной для граждан в разрезе субъектов РФ. Для каждого субъекта России необходимо составление карты рисков агропроизводственной деятельности в связи с глобальным изменением климата (особенно это актуально для Левобережья Саратовской области). Большим недостатком, подмеченным многими учеными и нами, является отсутствие предусмотренной ответственности за нарушение законодательства в сфере мониторинга сельскохозяйственных земель, что сильно снижает эффективность предусматриваемых мониторинговых мероприятий [7]. На территории Саратовской области в ходе мониторинга земель выявлено преобладание земель сельскохозяйственного назначения, на долю которых приходится 84,8% (рис. 1) при общей площади земельного фонда 10123,9 тыс. га, или 101,2 тыс. км2.
В составе земель сельскохозяйственного назначения преобладают сельскохозяйственные угодья, площадь которых составляет 8154,8 тыс. га (94,9%). В составе земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Перевод их в другие категории и предоставление для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях с учетом кадастровой стоимости угодий. Наиболее важным видом сельскохозяйственных угодий является пашня. К ней относятся земли, систематически обрабатываемые и используемые под посевы сельскохозяйственных культур. По состоянию на 1 января 2014 года площадь пашни в целом по области составила 5989,1 тыс. га (70,0% всех сельскохозяйственных угодий) (рис.2).
По данным Министерства сельского хозяйства Саратовской области (по результатам агрохимического обследования, проведенного агрохимическими службами области), почвы с низким содержанием гумуса занимают 2848,1 тыс. га пашни (49% от общей пахотной площади), со средним - 2170,8 тыс. га (38%), с повышенным - 447,2 тыс. га (8%), с высоким содержанием - 284,9 тыс. га (5%) (рис.3).
Наиболее интенсивно эрозионные процессы проявляются в микрозонах, расположенных на Приволжской возвышенности. В меньшей степени подвержены эрозии пахотные земли, расположенные на равнинных территориях Окско-Донской низменности и Сыртовой равнины [6]. Библиографический список
| |||||||||||||
 |  |
