Актуальность организации комплексного территориального кадастра

Рассматривается концепция развития комплексного территориального кадастра для принятия управленческих решений в эколого-социально-экономической сфере. А также роль формирования Единой государственной системы экологического мониторинга в развитии кадастрового управления

Государственный кадастр недвижимости (ГКН) является единым информационным ресурсом, аккумулирующим сведения об ограничениях использования земельных участков (или их частей) в результате зонирования, формировании особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и экологическом каркаса территории в целом [2]. Кадастр, сочетая правовые и управленческие функции, позволяет, с одной стороны, зафиксировать ограничения (обременения) использования земель в межевых планах и других земельно-кадастровых документах на владение и землепользование, с другой - контролировать соблюдение установленных требований. Вместе с тем принципы платы за землю должны подвергнуться пересмотру. Необходимо в связи с этим предусмотреть механизмы, стимулирующие сохранение экологического равновесия территории, законодательно закрепить принцип обязательности учета территориальных зон (их частей) в ГКН и разработать технологии кадастрового учета.
ГКН будет представлять собой единый автоматизированный банк данных, содержащий сведения: о зонах с особым режимом землепользования, об ограничениях на хозяйственную деятельность для соответствующих земельных участков, и являться инструментом юридического закрепления требований. Для этого необходимо совершенствование информационной базы для принятия управленческих решений в сфере охраны, воспроизводства и использования земельных участков (административных районов, территорий субъектов Российской Федерации и т. д.). Система информационного автоматизированного обеспечения должна формироваться и развиваться в рамках комплексного территориального кадастра (КТК).

Информационное содержание земельного кадастра территории следующее:

1. Местоположение земельных участков.
   
2. Правовые характеристики земель: категория земель, целевое использование, границы, сведения о собственниках на землю и других держателей прав, сведения об обременениях (ограничениях) использования участков.
   
3. Характеристики количества и качества земель: данные бонитировки почв по их пригодности к возделыванию сельскохозяйственных культур; сведения об агропроизводственных свойствах сельскохозяйственных угодий; сведения о природно-технологических свойствах земель; характеристики культуртехничсского состояния сельскохозяйственных угодий; сведения о загрязнении (захламлении) и т. д.
   
4. Экономические кадастровые характеристики земель: нормативная цена земли; ставки земельного налога и иных платежей за землю; стартовая цена земельного участка при его продаже (выставлении на аукцион или конкурс).
   
5. Современная структура земельного кадастра мало способствует сохранению экологических функций территории. В стране не развиты экологические кадастры (кадастр природных ресурсов и кадастр ООПТ), информационное обеспечение экологической обстановки земельных участков и экологических элементов каркаса территории. Нужно развивать их параллельно с экологическими кадастрами и привлекать к формированию региональных земельных кадастров не только МПР, но и непосредственно научно-исследовательские организации, неправительственные экологические организации и т. д. Следовательно, земельный кадастр нуждается в следующей корректировке направления: Для каждого земельного участка должны приводиться его экологическое значение и роль в экологическом каркасе территории (а не только для участков, имеющих природоохранные обременения (ограничения), например, при отнесении их к особо охраняемым природным территориям).
   
6. Экономическая оценка земельных участков должна быть произведена с учетом их биоразнообразия и экологических функций и именно в таком виде должна быть учтена и приведена в земельном кадастре.
   

При управлении земельными ресурсами территории важное значение приобретает экологический мониторинг. Экологический мониторинг - организованный мониторинг окружающей природной среды, при котором обеспечивается постоянная оценка экологических условий среды обитания человека и биологических объектов (растений, животных, микроорганизмов и т. д.), а также оценка состояния и функциональной ценности экосистем, кроме того, создаются условия для определения корректирующих действий в тех случаях, когда целевые показатели экологических условий не достигаются [3].

В систему экологического мониторинга должны входить следующие виды работ: выделение (определение) объекта наблюдения; обследование выделенного объекта наблюдения; оценка состояния объекта наблюдения и идентификации его информационной модели; планирование, прогнозирование, моделирование изменений состояния объекта наблюдения; представление информации в удобной для использования форме и доведение ее до потребителя. Основные цели экологического мониторинга состоят в обеспечении системы управления природоохранной деятельности и экологической безопасности своевременной и достоверной информацией, позволяющей оценить показатели состояния и функциональной целостности экосистем и среды обитания человека; выявить причины изменения этих показателей и оценить последствия таких изменений, а также определить корректирующие меры в тех случаях, когда целевые показатели экологических условий не достигаются; создать предпосылки для определения мер по корректировке возникающих негативных ситуаций до того, как будет нанесен ущерб.

Экологический мониторинг окружающей среды может разрабатываться для каждого отдельно взятого иерархического уровня (местного, регионального или национального). Информационное обеспечение - ключевой элемент экологического мониторинга. Характер и механизм обобщения информации об экологической обстановке при ее движении по иерархическим уровням системы экологического мониторинга определяются с помощью понятия информационного портрета экологической обстановки. Информационный портрет - совокупность графически представленных пространственно распределенных данных, характеризующих экологическую обстановку на определенной территории [2]. При переходе от одного иерархического уровня к другому обобщается не только информация об источниках эмиссии, но и другие данные, характеризующие экологическую обстановку.

В зоне влияния источников эмиссии организуется систематическое наблюдение за объектами и параметрами окружающей природной среды. Наблюдения в рамках мониторинга данного вида проводятся без учета конкретных источников эмиссии. Основной принцип организации - экосистемный. Целями наблюдений становятся: оценка состояния и функциональной целостности среды обитания и экосистем; выявление изменений природных условий в результате хозяйственной деятельности на территории; исследование изменений экологического состояния (многолетней динамики) территорий.

В государственной системе управления природоохранной деятельностью важная роль должна отводится формированию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), как базе комплексной информации о состоянии окружающей природной среды высшего иерархического уровня. ЕГСЭМ включает следующие основные компоненты: мониторинг источников хозяйственного воздействия на окружающую среду; мониторинг загрязнения абиотической компоненты окружающей природной среды; мониторинг биотической компоненты окружающей природной среды; обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем.

Среди всех блоков экологического мониторинга в рамках ЕГСЭМ мониторинг биоты является наиболее сложным и наименее разработанным не только в России, но и во всем мире. Многочисленные публикации по мониторингу отдельных видов биоты или проблемам биоиндикации не позволяют применять большинство из них в ЕГСЭМ, поскольку нет единой методологии использования объектов живой природы в системе экологического мониторинга с целью не только оценки, но и регулирования качества и количества элементов окружающей среды.

Система мониторинга живой природы в рамках ЕГСЭМ должна включать три основных блока: животный, растительный мир, экосистемы охраняемых природных территорий. Первоочередная задача - определение приоритетных показателей для каждого из блоков мониторинга на различных уровнях (дифференцированно для различных экосистем). На местном уровне необходимо осуществить:
инвентаризацию (кадастр) мест обитания и распространения редких и исчезающих растений, в первую очередь находящихся под угрозой исчезновения (категория 1);

1. оценку, контроль и прогноз состояния исчезающих видов; инвентаризацию (кадастр) и оценка состояния редких,
   исчезающих и типичных фитоценозов;
   
2. инвентаризацию флоры с целью выявления изменений видового состава;
   
3. оценку экологических причин, вызывающих эти изменения; выявление видов, не вошедших в "Красную Книгу", но подпадающих под статус исчезающих в силу негативных изменений их состояния; создание долговременной сети наблюдений для ведения фонового (в ненарушенных ценозах) и импактного (в районах хозяйственной деятельности) мониторингов и т. д.
   

На сегодняшний день не существует единой системы управления, мониторинга и контроля экологического каркаса территории. Управление земельными ресурсами осуществляется по ведомственному признаку. Управление же экологической ситуацией на территории в целом не регламентируется никакими нормативами, что делает невозможной разработку долговременной и масштабной стратегии устойчивого развития. Следует отметить, реального кадастра экологического каркаса территории практически нигде в мире не существует. Хотя кадастр экологического каркаса территории мог бы стать основой удовлетворяя потребностей МПР, которые не связаны с промышленными и городскими территориями. Начинать работу по созданию можно с формирования кадастров ООПТ, хотя это только одна из составляющих каркаса. Современный кадастр ООПТ обеспечен (к сожалению, не на должном уровне) нормативно-правовой базой. Кадастр экологического каркаса территории должен быть совмещен с централизованной системой оперативного наземно-космического мониторинга.

На базе кадастра ООПТ должны работать системы поддержки принятия управленческих решений по экологическому каркасу территории. Для управления такой сложной структурой важно, чтобы система была удобна для работы именно со своим объектом - каркасом (или его элементом). ГИС кадастра призвана использовать весь соответствующий набор методов представления и вывода текстовой и графической информации. Учитывая многофункциональный характер экологического каркаса, ГИС должна предоставлять такие возможности как: способность оперировать большим объемом разнородной информации; способность прогнозировать (моделировать) возможные ситуации (эффекты) в связи с изменениями количественных и качественных показателей; создание основы для выбора оптимального варианта (из множества "моделей") проектного решения.

Таким образом, КТК становится национальной базой данных о ресурсах и объектах каркаса, необходимых для принятия управленческих решений в сфере политического и социально-экономического развития территорий, налогообложения и обеспечения рационального природо- и землепользования. Создание такой системы должно происходить на основе единого организационного, методического, нормативно-правового и программного подхода к формированию баз данных, взаимодействию и координации всех ведомственных и региональных служб, и на нервом этапе функционирования системы может происходить без разрушения сложившихся федеральных, территориальных и административных ведомственных структур в этой сфере.

Комплексный территориальный кадастр формируется для принятия управленческих решений в эколого-социально-экономической сфере [1]:

1. развития и размещения производительных сил;
   

   проведения функционального зонирования и регламентации использования всех видов ресурсов территории;
   

   обеспечения эколого-экономической безопасности территории и проживания населения на ней;
   

   реализации инвестиционных целевых программ;
   

   налогообложения;
   

   разграничения компетенций по распоряжению природными объектами между Российской Федерацией, субъектами российской Федерации и органами местного самоуправления;
   

   комплексу вопросов, связанных с рациональным использованием природных ресурсов и др.
   

Структура комплексного территориального кадастра может строиться из следующих блоков:

1. земельно-кадастровый (в т. ч. правовой) - содержит информацию о местоположении, площади, пользователях (владельцах), режимах и условиях использования земельных участков и т. д.;
   
2. экологический - содержит данные о состоянии, ограничениях на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и иных видах хозяйственных воздействий, квоты на изъятие, условия использования (эксплуатации) и т. д.;
   
3. экономический - количественная и качественная оценка элементов, сводный блок экономической оценки природно-ресурсного потенциала территории и т. д.;
   
4. мониторинговый - прогнозирование состояния и оценки природно-ресурсного потенциала территории, моделирование ситуации и т. д.
   

Государственному кадастровому учету и эколого-экономической оценке подлежат: ресурсы растительного и животного мира (в т. ч. лесные ресурсы и лесные массивы, охото-хозяйственные ресурсы и охотничьи угодья, промысловые ресурсы внутренних водоемов, промысловые ресурсы морей и шельфа и др.); особо охраняемые природные территории (заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы и др.), геологические образования и биологические объекты (редкие и исчезающие виды животных и растений).

Учет ведется по объектам и единым классификационным единицам, принятым для каждого вида ресурсов. По мере повышения уровня учета классификационные единицы укрупняются в соответствии с задачами по территориальному управлению природопользованием и охраной окружающей среды.

Информация комплексного территориального кадастра должна быть представлена в виде картографической информации, таблиц и описаний, и унифицирована по масштабам карт, стандартам по сбору данных, родам классификаций, требованиям режимов и условий использования земельных участков и методикам эколого-социально-экономической оценки. Перечень обязательных земель-кадастровых показателей по характеристикам каждого вида ресурса разрабатывается Министерством природных ресурсов РФ совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.

Система программного обеспечения кадастрового управления природо- и землепользованием реализуется с использованием программных продуктов, позволяющих: дифференцировать, накапливать и воспроизводить информацию; редактировать ресурсные блоки в привязке к территории; моделировать проектные решения. Для хранения и обработки земельно-кадастровых данных, включая регулярные прогнозы состояния земельно-ресурсного потенциала для целей землепользования, должна быть создана специальная автоматизированная информационная система (АИС), которая позволить осуществить обработку информации в соответствии с задачами различных иерархических уровней. Поэтому необходимо создание единой нормативно-методической основы земельно- кадастрового сопровождения природо- и землепользования. АИС призвана, в соответствии со ставящимися перед ней задачами, обеспечивать обмен информацией между различными уровнями, а также базами данных по отраслевым кадастровым системам. Программные средства такой системы управления должны разрабатываться на основе унифицированного технического задания и позволять осуществлять передачу кадастровой информации из имеющихся отраслевых баз данных в базы государственной системы природно-ресурсных кадастров Министерства природных ресурсов РФ и иные министерств и ведомств.

Библиографический список

1. Лукьянчиков Н. Н. Экономика и организация природопользования : учеб. для вузов, направл. 521600 "Экономика" / II. II. Лукьянчиков, И. М. Потравный. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 591 с.
   
2. Недугов А. II. Экономическая эффективность управления землями особо охраняемых природных территорий (на материалах Кабардино-Балкарской республики) : дис. ... канд. экон. наук / A. II. Недугов. - М. : ГУЗ, 2007.-218 с.
   
3. Протасов В. Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России : учеб. и справ, пособие / В. Ф. Протасов. - М.: Финансы и статистика, 1999. - 672 с.
   

1. Государственный кадастр недвижимости и земельно-имущественные отношения
   
2. Мониторинг природных ресурсов и охрана окружающей среды
   
3. Комплексное использование природных ресурсов
   
4. Современные вопросы геологии
   
5. Физика горных пород
   
6. Новые технологии в природопользовании
   
7. Применение современных информационных технологий
   
8. Экономические аспекты недвижимости
   
9. Мониторинг использования объектов недвижимости